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西藏自治區綜合交通運輸“十三五”發展規劃

前  言

“十三五”時期是西藏與全國一道全面建成小康社會的決勝階段,也是交通運輸基礎設施發展、服務水平提高和轉型發展的黃金時期。交通運輸作為經濟社會發展的“先行官”,在西藏經濟社會發展中具有舉足輕重的地位。“十三五”時期進一步加快西藏交通運輸發展,充分發揮交通基礎設施建設的拉動作用,盡快形成有效支撐經濟社會發展的綜合交通運輸體系,對于推動實現西藏經濟社會長足發展和長治久安、到2020年全面建成小康社會,具有重要的戰略意義。

為貫徹落實黨和國家關于西藏工作的指導方針和戰略,實現西藏交通運輸科學發展,按照自治區黨委、政府的決策部署,編制《西藏自治區綜合交通運輸“十三五”發展規劃(2016-2020年)》(以下簡稱《規劃》),闡明發展思路、發展目標和重點任務,統籌鐵路、公路、民航、郵政多種運輸方式,涵蓋基礎設施建設、運輸服務、安全保障、信息化、綠色交通等領域,使各種交通運輸方式的技術優勢和自身特點充分發揮,實現無縫銜接、一體化鏈接,實現綜合交通運輸發展服務經濟社會發展,切實改善民生,維護國家安全,保護生態環境的既定目標。《規劃》體現系統性、先導性和戰略性的要求,是“十三五”時期西藏自治區綜合交通運輸發展的行動綱領。

1 發展基礎

1.1發展成就

“十二五”時期,在中央的關心支持和全國人民的無私援助下,西藏綜合交通運輸事業建設投入力度加大,綜合交通運輸網絡規模快速擴張,運輸能力不斷提高,服務水平穩步提升,在西藏經濟社會發展、民生改善和維護社會穩定等方面發揮著重要作用。

1.交通基礎設施建設投入力度空前,投資額創歷史新高。

“十二五”時期,國家及自治區加大對西藏交通的投資力度,基礎設施建設投資成倍增長。“十二五”時期,全區累計完成綜合交通基礎設施建設投資847億元,其中公路完成投資679.4億元,鐵路完成投資160.4億元,民航完成投資7.2億元。

2.綜合交通運輸網絡初步形成,系統供給能力穩步提升。

“十二五”時期,西藏大力推進綜合交通基礎設施建設,初步形成了由鐵路、公路、民航、郵政構成的綜合交通運輸網絡。

鐵路:建成拉薩至日喀則鐵路,開工建設拉薩至林芝鐵路。到“十二五”末,西藏境內鐵路總里程達954公里,路網密度達到7.93公里/萬平方公里,均為國鐵I級單線內燃鐵路。

公路:到“十二五”末,全區公路通車總里程達到7.8萬公里,較“十一五”末增加1.7萬公里。次高級以上路面達到1.1萬公里,占公路總里程的15.5%,較“十一五”末增加了3512公里;等級以上公路達到5.7萬公里,是“十一五”末的1.6倍。實現690個鄉鎮、5408個建制村通公路,通達率分別為99.7%和99.2%;500個鄉鎮和1811個建制村實現通暢,通暢率分別為72.25%和33.21%。

民航:到“十二五”末,民航共開辟了63條航線,較“十一五”末增加了44條;通航達40個城市,較“十一五”末增加了24個,基本覆蓋國內主要城市,航線網絡更加完善。

郵政:完成了農牧區“鄉鄉通郵”工程,實現692個鄉鎮郵政網點全覆蓋,行政村通郵率達90%以上。“快遞下鄉”工程快速推進,目前共有20家品牌快遞企業,經營網點增至174個,覆蓋全區7個地市、15個縣。

3.客貨運輸量持續增長,運輸服務水平明顯提升。

2015年,全社會客運量、旅客周轉量、貨運量、貨物周轉量分別達到1490萬人次、347013萬人公里、1973萬噸、906366萬噸公里,分別較上年增長5.8%、5.9%、5.5%、5.4%。

鐵路:2015年,全區鐵路共運送進出藏旅客305.5萬人次,運送貨物426萬噸。拉薩車站推出了“五彩哈達服務臺”溫馨特色服務,新增了針對老、弱、病、殘、孕等重點旅客的便捷綠色通道,車站設施設備進一步完善。

公路:截至2015年底,全區擁有營運車輛50081輛,比“十一五”末增長107.63%,其中客運車輛5174輛,貨運車輛44907輛,分別增長8.85%和131.87%。客運班線從“十一五”末的340條發展到405條,其中農村班線189條,鄉鎮客運班線覆蓋率達到60.46%。拉薩市基本實現中心城區公共交通站點500米覆蓋,萬人公共交通車輛擁有量達到12標臺以上,車輛總數達到480輛。

民航:截至“十二五”末,民航持續加大對新技術、新設備、新管理方式的引進和創新,在空管新技術、信息化水平、機場運營保障等方面均取得了較好的成績,執飛西藏航線的航空公司有8家,開通航線63條,通航40個城市。

郵政:2015年,全區郵政行業業務總量達2.6億元,年寄遞包裹21.94萬件,函件216萬件,快遞578.2萬件,報紙10053.5萬份。共有城市投遞線路155條,鄉郵郵路1704條,單程總長度近2萬公里,行政村通郵率95.5%。

4.科研開發力度不斷加大,信息化智能化水平逐步提高。

開展公路整治改建工程關鍵技術研究,啟動科技支撐西藏交通運輸發展專項行動,進一步完善鐵路電話訂票和互聯網購票系統,建立了公路GIS數據庫、應急指揮通信調度、國省干線交通量調查和部分重點路段視頻監控系統,實現了公路出行信息發布。建設了拉薩貢嘎機場圍界監控報警系統,辦公自動化管理系統和內部短信平臺。實施了郵政地市中心機房、郵政金融異地值守系統、郵政電力及交警代繳費系統工程,干線郵遞車輛實現了衛星定位監控,建立了基于無線射頻(RFID)技術的郵件實時跟蹤監測體系。

5.綠色交通建設持續推進,可持續發展能力不斷增強。

——推動實施節能減排技術。拉日鐵路使用了地源熱泵、太陽能熱水采暖系統及電采暖系統等清潔方式。開展了節能環保汽車推廣工作,逐步淘汰西藏公有和營運黃標車,全區完成“油改氣”出租車比例達70%。實施了昌都達瑪拉導航臺風光互補發電改造和區內機場太陽能路燈改造工程,研究論證了阿里機場光伏發電技術應用工程。推廣應用電動車輛進行短途郵件寄遞。

——堅持生態環保綠色發展。進出藏旅客列車實行污水污物集中收集處理,拉日鐵路建設采取土地整治和植被恢復相結合的措施,在野生動物遷徙地段架設高架通道等方式最大限度減少對沿線生態環境的影響。啟動了“318國道拉薩至林芝段改造項目生態旅游公路科技示范工程”。通過大力推廣環保技術材料,減少分揀、封發、運輸、投遞等各個環節對環境的污染和資源的消耗。

6.安全保障能力穩步提高,應急救援體系逐步健全。

——順利完成抗震救災工作。全力實施昌都“8·12”和“4·25”地震抗震救災工作,及時搶通和恢復國省干線、農村公路以及關鍵橋梁設施,為應急救災、恢復生產提供了交通運輸保障。

——安全保障能力穩步提高。建立了青藏鐵路凍土長期監測、大風監測預警系統,形成了動態預警預報機制。開展了公路安全隱患排查治理,保障了國省干線和重要經濟干線公路的安全暢通。成立了民航安全運行監督管理辦公室,與航空公司建立了西藏民航安全運行協調機制,開展了運行安全專項整治工作。建立了郵政行業安全監管聯動機制和郵路安全監管聯合機制;嚴格規范收寄驗視制度,保障寄遞服務用戶個人信息安全及寄遞渠道安全暢通。

——應急救援體系更加健全。青藏鐵路制定了總體應急預案、13個專項應急預案、21個站段應急預案,建立了覆蓋鐵路全線的應急救援網絡,初步形成了公路分級響應、反應迅速的應急機制。拉薩應急物資儲備和應急處置中心初具規模,完成了阿里、那曲、日喀則三個地區儲備中心建設的選址、征地等工作;建立了以應急人員為第一梯隊、養護職工為第二梯隊、養護企業為第三梯隊的應急保障隊伍。建立了分工明確、協作聯動的民航應急救援組織機構,配備了應急救援物資及設備,與地方建立了互助應急救援機制,實現機場應急救援聯動。健全完善了郵政管理部門、企業應急救援體系,以行業應急人員為主體,相關部門人員緊密銜接、積極聯動的保障隊伍。

7.全面深化改革不斷深入,行業管理能力不斷提升。

——落實簡政放權要求。各地(市)道路運輸管理局(地方海事局)人、財、物全面移交地方;全面廢止了集郵票品集中交易市場開辦許可相應規定,進一步明確了區地兩級郵政管理部門職權。同時,審批事項取消和下放2批12項,從改革前的21個減少到9個。

——啟動運輸體制改革。《西藏自治區道路運輸體制改革方案》已報自治區黨委、政府審批,同時擬定了改革配套措施和工作推進思路。

——開放公路建設市場。嚴格公路建設市場準入審查備案登記制度,引進央企、國企等區外公路工程類企業。

——創新質量管理舉措。全面圍繞打贏“四場戰役”目標,強化項目建設全過程精細化管理,積極推廣標準化施工,層層落實質量目標責任,嚴厲懲處違約行為。

1.2 存在問題

受歷史因素和自然條件制約,全區交通運輸發展仍然存在諸多問題。

1.綜合交通基礎設施建設相對滯后。

鐵路路網密度不足8公里/萬平方公里,僅為西北地區平均路網密度的22%,是全國平均水平的6%;公路路網密度為6公里/百平方公里,是全國平均水平的13%;郵政快遞物流樞紐中心、城鎮居民樓信報箱和村郵站建設均為空白,非郵快遞網點縣級覆蓋率僅為20%,與全國平均水平差距較大。具體體現在四個方面:一是對外通道缺乏。全區進出藏鐵路僅一條,與周邊的新疆、四川、云南等省區均無鐵路和高速公路聯通。二是覆蓋不夠。全區7個地(市)中,僅那曲地區、拉薩市、日喀則市通有鐵路,沒有一個地(市)通高速公路;仍有2個縣不通油路,192個鄉(鎮)、67%的建制村不通硬化路;鄉(鎮)等級客運站建成率偏低,建制村客運停靠站點(簡易站、招呼站)建設滯后,城鄉物流配送站點缺乏。三是能力不足。青藏鐵路設計時速低于全國鐵路平均時速;國道中還有589公里斷頭路,6074公里四級公路和等外路,二級及以上公路僅占國道規劃總里程的7.2%,1.8萬公里省道中僅有不到100公里的二級及以上公路;部分運營機場的候機樓、停機位等設施能力不足;郵政網點設施簡陋,服務能力有限;客運站等級低、設施舊、服務水平落后。四是銜接不暢。綜合客運樞紐和物流園區建設與發展滯后,運輸方式轉換銜接不順暢,樞紐集疏運體系亟待完善,各種運輸方式間業務整合不夠,缺乏統籌規劃。

2.運輸服務水平不高。

鐵路運輸服務主要集中在經濟相對發達、人口比較集中的中部地區以及以拉薩為中心的“一江兩河”1地區,運輸覆蓋范圍不足。農村公路客運開得通、留不住問題突出,全區43%以上的建制村和40%的鄉鎮未通客車;貨運基本處于自發和無序狀態,規模小、組織化程度低。城市公共交通服務質量亟需提升。支線航空發展滯后,高效的航線網絡仍未形成;受適航機型限制和軍用航空等因素影響,航空運力不足,市場開發受到制約。郵政網絡運營成本高,服務網絡不健全,快遞服務企業規模小,服務能力不高。

3.科技信息支撐不足。

科技研發專業機構和專業技術人才極其匱乏,科技創新的支撐和引領作用沒有得到有效發揮。信息技術應用落后,缺乏綜合運輸信息系統,各地(市)、縣(區)級交通運輸部門信息化建設近乎空白。公路交通安全監管與應急保障的信息化手段嚴重缺乏;民航各類信息系統獨立運行,機場、空管、航空公司和行業主管部門信息系統不能互通互聯;縣級郵政缺乏安全檢測設備,監管能力亟待加強。

4.綜合運輸管理體系不完善。

大部門制改革尚未推進,綜合交通運輸法律法規體系尚不完善,相關標準與規范建設相對滯后,綜合交通運輸發展的體制機制障礙仍然存在。

5.發展需求與資金供給矛盾突出。

經濟社會的快速發展,運輸需求的快速增長,需要加快交通建設,加大投資力度。西藏經濟發展相對落后,地方財政收入只占支出總量的10%,交通基礎設施建設配套能力弱,市場融資難度較大。由于西藏交通基礎設施建設具有工程艱巨、投資量大、養護運營成本高等特點,建設、養護和運營資金缺口大,發展需要與資金供給的矛盾十分突出。

1 一江兩河:一江指雅魯藏布江,兩河指拉薩河和年楚河。

1.3 發展形勢

1.3.1 經濟社會發展對交通運輸的要求

“十二五”時期,在黨中央、國務院的關心支持下,在全國各族人民的無私援助下,在自治區黨委、政府的堅強領導下,西藏經濟社會加快發展,各項事業取得令人矚目的新成績。當前,西藏正處于打好扶貧攻堅戰、如期實現全面小康的決定階段;處于加緊生態功能區建設、增強自我發展能力的重要階段;處于保持持續穩定和全面穩定、走向長治久安的關鍵階段;處于聚焦改進作風、全面夯實基層基礎的強化階段;處于“后達賴”向“達賴后”轉變、分裂與反分裂斗爭的尖銳復雜階段。

“十三五”時期,西藏自治區將全面貫徹黨的十八大及中央第六次西藏工作座談會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,進一步弘揚“兩路精神”,以構建“兩屏五地一通道”2為目標,堅定不移開展反分裂斗爭、堅定不移促進經濟社會發展、堅定不移保障和改善民生、堅定不移促進各民族交往交流交融,突出抓好特色產業、基礎設施、生態環境三項重點,提升西藏自我發展能力,推動實現西藏經濟社會長足發展和長治久安。

2兩屏五地一通道

兩屏:國家安全屏障和生態安全屏障。

五地:戰略資源儲備基地、高原特色農產品基地、中華民主特色文化保護和傳承地、世界旅游目的地和清潔能源基地。

一通道:面向南亞開放大通道。

新的發展形勢對交通運輸提出了新的更高要求,具體體現在:

1.到2020年確保西藏同全國一道全面建成小康社會,必須發揮交通“先行官”的作用,滿足人民群眾出行基本需求。

黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標,“十三五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期。2014年,西藏人均GDP僅為29898元,不足全國平均水平的60%。西藏必須實現經濟社會長足發展和長治久安,才有可能到2020年同全國一道全面建成小康社會。交通在西藏建設全面小康社會中,發揮著關鍵作用。充分發揮交通在經濟社會發展中的“先行官”的作用,要求積極謀劃和實施一批交通基礎設施重大項目,全面提升交通基礎設施通達深度、覆蓋范圍和通行能力,切實改善居民出行條件,保障基本出行需求、通信自由和寄遞需求。

2.深入實施西部大開發戰略,要求西藏進一步加大交通基礎設施建設力度。

實施西部大開發戰略,是黨中央、國務院在世紀之交作出的重大決策,是我國社會主義現代化建設全局的重要組成部分。西部大開發戰略實施以來,西藏經濟發展水平顯著提升,基礎設施條件明顯改善,特色產業迅速崛起,人民生活水平日益提高,生態環境和傳統文化得到有效保護。

2010年,國家深入實施西部大開發戰略,為西藏實現全面建成小康社會、長足發展和長治久安提供了戰略支持和政策保障。把握重大發展機遇,要求我區科學謀劃發展思路,全面加強鐵路、公路、民航建設,擴大路網規模,提高通達能力,強化與東中部地區和周邊國家的交通聯系。鐵路方面,要求強化既有線路擴能改造,加快推進復線建設,提高電氣化水平;公路方面,要求加快打通省際“斷頭路”,強化路網銜接,加強國省干線公路改造,基本實現具備條件的所有縣城通二級及以上等級公路,有條件的鄉(鎮)、行政村通瀝青(水泥)路;民航方面,要求加強大中型干線機場建設和改造,新建一批對改善邊遠地區交通條件、促進旅游等資源開發以及應急保障具有重要作用的支線機場,鼓勵發展通用航空。

3.打造我國面向南亞開放的重要通道,要求暢通對外運輸通道、實現互聯互通。

西藏是中國面向南亞的戰略樞紐和開放門戶,為對接“一帶一路”國家戰略和孟中印緬經濟走廊建設,加強中國與南亞的經濟貿易合作和文化交流,我區將積極構建開發開放“三圈三帶”新格局。建設環喜馬拉雅國際經濟合作帶,積極參與孟中印緬經濟走廊建設,增強拉薩、日喀則等面向南亞開放重要樞紐功能,要求構建西藏與周邊國家立體交通網絡體系,暢通公路、鐵路對外運輸通道,提高跨國界運輸、物流效率和服務能力,實現互聯互通和國際運輸便利化。

4.構建“一圈兩翼三點兩線”城鎮空間新格局,要求完善區際、城際干線運輸通道。

圖片1.png

圖1-1 西藏城鎮化空間格局示意圖

隨著西藏經濟總量持續快速增長,全區城鎮化水平穩步提高。到2020年,西藏常住人口城鎮化率將達到30%以上,拉薩市城鎮常住人口達到50萬以上,10-50萬常住人口城鎮數量達到3個,5-10萬常住人口城鎮數量達到2個,基本形成以“拉薩-澤當城鎮圈”為核心圈,“雅魯藏布江中上游城鎮”和“尼洋河中下游城鎮”為兩翼,藏東、藏北、藏西為三個節點,邊境沿線重點鄉鎮和交通沿線重要小城鎮為兩線的“一圈兩翼三點兩線”3城鎮化空間格局,見圖1-1。城鎮化新格局的構建,要求加強“拉薩-澤當城鎮圈”一體化交通建設,推進兩翼

3一圈兩翼三點兩線

一圈:以拉薩市為中心、乃東縣澤當鎮為重要支撐,以拉薩至墨竹工卡、拉薩至澤當為兩軸線的拉薩—澤當城鎮圈。

兩翼:西翼以日喀則市桑珠孜區為區域中心、拉孜縣曲下鎮和江孜縣江孜鎮為重要節點,拉日鐵路、國道318和國道562為軸線的雅魯藏布江中上游城鎮;東翼以林芝市巴宜區八一鎮為區域中心、波密縣扎木鎮為重要節點,國道318為軸線的尼洋河中下游城鎮。

三點:藏東強化昌都市卡若區區域中心地位,發揮藏東門戶、連接西南、融入成渝的紐帶作用;藏北強化那曲縣那曲鎮區域中心地位,發揮交通便利、服務牧業、連接西北的作用;藏西強化噶爾縣獅泉河鎮區域中心地位。

兩線:邊境沿線重點鄉鎮和交通沿線重要小城鎮。

快速通道建設,提高國省干線的技術等級,推進支線鐵路建設和航空運輸發展,完善郵政、快遞設施,促進經濟交流與合作,加強產業、資源在不同區域間的互補流通。

5.構建戰略資源儲備基地和高原特色農產品基地,要求加快產業通道建設,推進現代物流發展。

西藏能源、礦產、生物資源儲量豐富,是我國重要的戰略資源儲備基地和高原特色農產品基地,具備發展特色資源產業的潛力。未來西藏將以構建特色產業大區為目標,形成以拉薩市、日喀則市、澤當鎮、八一鎮為主的“一江三河”區域產業集群區和昌都鎮、那曲鎮、獅泉河鎮為主要節點的產業空間布局,見圖1-2。支撐發展壯大特色優勢產業,要求大力推進與重要資源產業基地相連接、與特色經濟相適應的資源通道建設,并以貨運樞紐站場為依托建設物流貨運中心,推動郵政和快遞融入交通貨運樞紐,構建覆蓋廣泛、運轉高效、資源共享的貨物運輸樞紐網絡。

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圖1-2 西藏產業空間布局示意

6.建成重要的世界旅游目的地,要求加快旅游交通基礎設施建設,提升旅游客運服務水平。

近年來,西藏旅游產業發展迅速,已成為國民經濟的重要支柱產業之一。全區旅游產業總收入占GDP的比例由2005年的7.7%提高到2015年的27.5%。未來西藏旅游將緊抓“一帶一路”、孟中印緬經濟走廊和面向南亞開放的重要通道建設的戰略機遇,按照“特色、高端、精品”的總體發展要求,以轉型升級與提質增效為主線,主動適應新常態,擴大開放,加強供給側改革,著力培育品牌、建設精品體系,規劃到2020年,全區接待游客達到3000萬人次,旅游總收入突破500億元,將旅游業建設成為西藏經濟社會發展的主導產業,打牢將西藏建成重要的世界旅游目的地的基礎。交通是發展旅游業的必要條件,是聯系旅游者與旅游對象的重要環節,對旅游業的發展起著推動作用。支撐西藏世界旅游目的地建設,要求加強旅游交通基礎設施建設,推進旅游環線公路升級改造和旅游專用公路建設,實現連接3A級以上景區公路全部黑色化;完善旅游客運網絡,發展高端旅游客運服務,增加主要客運地及重點旅游城市直飛航班,推動3A級以上旅游設施建設配套郵政、快遞網點,不斷拓展旅游業發展空間。

7.興邊穩藏、構筑重要的國家安全屏障,要求加強國防交通和應急保障能力。

西藏在保持我國政治社會穩定,維護祖國統一,促進民族團結,鞏固國邊防等方面具有重大的戰略意義。交通運輸作為西藏國防和戰時的生命線,現有運輸保障能力十分有限,遠遠不能滿足國防戰備要求。加強交通基礎設施建設,提高國防保障能力和應急保障能力,保障重要戰略物資和應急救災物資運輸的及時性和可靠性,是維護國家經濟社會運行安全和國防安全的必然要求。此外,西藏特殊的地理位置和地質構造、復雜多變的氣候導致自然災害頻發,災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、災害損失重。應對自然災害,降低群眾出行的安全風險,要求加強鐵路和民航運行安全管理,保障出行安全;加強公路養護管理,改善公路的運行狀況和行車條件;推進應急救援和應急體系建設,提高交通應急救援能力。

8.生態立藏、構筑重要的生態安全屏障,要求節約集約利用資源、注重環境保護,大力發展綠色交通。

西藏是我國和亞洲重要的江河源區,是維系我國和東亞生態系統穩定的重要屏障。西藏生態敏感而脆弱,生態環境保護建設形勢更加嚴峻、任務更加繁重。因此,西藏交通運輸發展必須堅持“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針,減少生態環境破壞,走節約資源、保護環境、提高效率、保障安全的可持續發展道路,促進交通與自然和諧發展。

1.3.2 需求預測

當前,世界經濟處于緩慢復蘇之中,我國經濟進入新常態,產業升級、結構調整,經濟發展將以中高速增長。同時,全面建成小康社會,又要求西部地區加快發展。西藏要同全國一道全面建成小康社會,必須實現經濟社會跨越式發展,保持高速增長,將特色資源轉化為經濟優勢,“十三五”及未來一段時期,西藏城鎮化進程將明顯加快,綜合運輸需求將快速增長。

●鐵路運輸需求

(1)客運量

2014年西藏自治區鐵路旅客運輸量為124萬人,預測2020年鐵路旅客運輸量為432萬人次,“十三五”期間年均增長22%;2030年鐵路旅客運輸量為985萬人次,年均增長9%。

(2)貨運量

——貨物發送量

2014年西藏自治區鐵路貨物發送量為42萬噸,預測2020年鐵路貨物發送量為395萬噸,“十三五”期間年均增長28%;2030年鐵路貨物發送量為851萬噸,年均增長8%。

——貨物到達量

2014年西藏自治區鐵路貨物到達量為417萬噸,預測2020年鐵路貨物到達量為785萬噸,“十三五”期間年均增長11%;2030年鐵路貨物到達量為1356萬噸,年均增長6%。

●公路運輸需求

(1)客運量

2014年公路完成客運量、旅客周轉量分別達到1408萬人、63億人公里。預計到2020年公路客運量、旅客周轉量將分別達到2000萬人、95億人公里,“十三五”期間年均增長6.3%和7.0%;2030年公路客運量、旅客周轉量將分別達到3600萬人、180億人公里,年均增長6.0 %和6.6%。

(2)貨運量

2014年公路完成貨運量、貨運周轉量分別達到1871萬噸、86億噸公里。預計到2020年公路貨運量、貨運周轉量將分別達到2800萬噸、150億噸公里,“十三五”期間年均增長7.1 %和9.4%;2030年公路貨運量、貨運周轉量將分別達到4900萬噸、310億噸公里,年均增長5.8%和7.6%。

●民航運輸需求

(1)旅客吞吐量

2014年民航完成旅客吞吐量315萬人次。預計到2020年旅客吞吐量將達到640-700萬人次,“十三五”期間年均增長12.5%-14.2%;2030年旅客吞吐量將達到1300-1500萬人次,年均增長8.9 %-10 %。

(2)貨物吞吐量

2014年民航完成貨物吞吐量2.46萬噸。預計到2020年貨物吞吐量將達到4.2-5萬噸,“十三五”期間年均增長9.2%-12.3 %;2030年貨物吞吐量將達到9-10萬噸,年均增長8.1 %-8.9 %。

●郵政業務需求

(1)郵政業務總量

2014年郵政行業業務總量2.4億元。預計到2020年郵政行業業務總量將達到5.6億元,“十三五”期間年均增長15 %;2030年郵政行業業務總量將達到16.8億元,年均增長10 %。

(2)快遞業務量

2014年快遞業務量484.3萬件。預計到2020年快遞業務量將達到1446.0萬件,“十三五”期間年均增長20 %;2030年快遞業務量將達到2892.0萬件,年均增長7 %。

1.4 發展階段

結合西藏所處的宏觀發展環境與交通運輸發展實際,總體判斷“十三五”時期西藏交通運輸發展將呈現以下階段性特征:

1.處于繼續加快基礎設施建設,追趕全國步伐的攻堅階段。

受自然、歷史等因素影響,西藏交通運輸發展水平整體滯后,仍然是全國交通運輸網絡的短板。當前,西藏對外綜合運輸通道建設仍處在起步階段;交通基礎設施規模嚴重不足,技術狀況較差,服務水平較低。因此,“十三五”時期是西藏盡快縮小與全國交通運輸發展差距,加快追趕全國發展步伐的攻堅階段。

2.處于提高基本公共服務均等化水平,與全國一道建成小康社會的沖刺階段。

西藏作為邊疆地區、民族地區和集中連片特困地區,城鄉、區域發展不均衡現象突出,部分農牧區、偏遠山區交通基礎設施建設嚴重滯后,居民出行難問題尚未得到根本解決。“十三五”時期是西藏與全國同步建成小康社會、實現“第一個百年目標”的最后沖刺期,迫切需要進一步聚焦農村地區的交通運輸發展,著眼于群眾最關心、需求最迫切的問題,全力推進民生改善與城鄉、區域交通一體化建設。

3.處于推進綜合運輸體系建設,全面提升運輸服務水平的重要階段。

隨著鐵路、民航等運輸方式在自治區的逐步發展,目前西藏已初步具備了發展現代綜合交通運輸體系的先決條件。“十三五”時期,西藏需要統籌推進各種運輸方式協調發展,促進運輸方式間的深度融合,充分發揮各種運輸方式的組合優勢和整體效益。此外,西藏經濟社會的快速發展和產業結構的優化調整,將引起居民生活方式和消費結構的深刻變化,居民出行需求也將隨之不斷加大,并呈現出個性化、多樣化、品質化的需求特點。為適應人民群眾對運輸服務方式、服務效率和服務品質新的更高層次的要求,需要在進一步加快基礎設施建設的同時,全面提升運輸服務品質。

4.處于提高安全保障能力,健全應急救援體系的必要階段。

近年來,復雜的地形地質條件和頻發的自然災害給西藏帶來了巨大損失,特別是一些重特大事故的發生,不僅造成了大量人員傷亡和財產損失,也產生了不良的社會影響。此外,西藏還承擔著反分裂、反滲透、反破壞的維穩任務,所處外部環境復雜尖銳。“十三五”時期,提高西藏交通安全性與防災抗災能力已刻不容緩,加強安全保障能力建設、提高應急救援水平是西藏交通工作的一項重要任務。

5.處于全面深化改革,推行治理能力現代化的關鍵階段。

目前,西藏交通運輸在持續快速發展的過程中積累的一些深層次矛盾問題和潛在風險已開始顯現。未來人口、環境等因素的剛性制約將不斷增強,而土地、勞動力等要素的低成本優勢將有所減弱,過去單純以規模擴張和資源消耗為主的粗放型發展方式已難以為繼。“十三五”時期,西藏交通運輸發展應緊緊圍繞全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求,努力破解行業體制機制障礙,力爭在交通運輸重點領域和關鍵環節取得決定性成果,實現行業的持續健康發展。

立足階段特征,順應時代要求,遵循發展規律,從以下方面積極轉變發展思路:

(1)由局部向整體轉變。

從國家和自治區發展全局出發,著眼于整個綜合交通運輸體系的構建,與國家以及周邊省區交通規劃相銜接,注重運輸網絡的整體完善和結構優化,實現區域發展、交通運輸發展的全局最優。

(2)由零散向集中轉變。

改變過去交通基礎設施建設項目散、小的特點,集中力量推進對西藏政治經濟發展有重大影響的交通基礎設施項目建設,充分發揮重大交通基礎設施建設對全區經濟社會發展的支撐和帶動作用。

(3)由被動向主動轉變。

樹立全壽命周期的規劃和建設理念,在項目設計方案研究和工程措施選擇時采用根治性主動措施,充分考慮建設、運營、管理等各環節成本,減少由于建設初期投入不足而造成后期使用壽命縮短、抗災能力弱、誘發地質災害、引發環境污染等問題。

(4)由單一運輸方式推進向綜合運輸協調發展轉變。

協調各運輸方式的銜接轉換,在重大基礎設施建設時序上進行統一協調,在繼續加快公路交通發展的基礎上,大力推進鐵路、民航和郵政等運輸方式發展,充分發揮公路交通對鐵路、民航等運輸方式的銜接轉運功能,加強交通運輸基礎設施網絡與郵政業的規劃銜接和業務聯接,實現融合發展。

(5)由注重基礎設施建設向建養管運協調發展轉變。

在大力推進基礎設施建設的同時,注重交通基礎設施管理運營和客貨運輸服務水平的提升,實現建設、養護、運營、管理同步提高,基礎設施與運輸服務水平協調發展。

(6)由統一標準向靈活設計轉變。

由統一的建設標準和模式向靈活制定建設標準和模式轉變,針對西藏特殊的建設條件和交通通行特性,特別是西藏環保底線的特殊要求,因地制宜,合理制定并全面執行適合西藏特點的地方技術標準和規范。

2 總體要求

2.1 指導思想和思路

高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會及中央第六次西藏工作座談會精神,深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略,特別是“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想和“加強民族團結、建設美麗西藏”以及對交通運輸工作的重要指示精神,牢固樹立并貫徹落實新發展理念,堅持“五位一體”和“四個全面”戰略布局為統領,認真落實區黨委、政府決策部署,牢牢把握交通運輸發展黃金時期,堅持以服務長足發展和長治久安為使命,以建設人民群眾滿意交通為目標,以提高發展質量和效益為中心,以深化供給側結構性改革、創新驅動和“兩路”精神為動力,著力完善交通基礎設施網絡,著力調整交通運輸結構,著力提高交通運輸服務品質,著力推動行業轉型升級,著力提升治理能力和水平,加快建成“網絡完善、運行順暢、安全舒適、智慧生態”的綜合交通運輸體系,更好地發揮交通運輸的支撐引領作用,為到2020年與全國一道全面建成小康社會奠定堅實基礎。

2.2 發展原則

以發展為第一要務,落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念,“十三五”時期西藏綜合交通運輸發展須遵循“六個堅持”的原則:

1.堅持加快發展。

緊緊抓住中央第六次西藏工作座談會、中央推進扶貧開發、交通運輸部進一步支持西藏自治區交通運輸科學發展的重要機遇,加快推進交通基礎設施建設、著力提升運輸服務品質、大力推進交通基本公共服務均等化,基本適應西藏經濟社會發展和人民群眾基本出行需求。

2.堅持創新發展。

把改革創新作為推動發展的強大動力,著力破解交通運輸發展短板,激發交通運輸發展潛力,促進交通運輸全面發展。在創新交通基礎設施建設管理體制機制、實施運輸體制改革、破解交通發展資金籌集難題等方面積極探索,為西藏綜合交通運輸發展創造良好的環境。

3.堅持協調發展。

在重大交通項目建設中,統籌考慮經濟效益和社會效益、近期效益和遠期效益、局部效益和整體效益。統籌協調各種運輸方式發展,充分發揮綜合交通的組合效率和整體優勢。統籌建設、養護、運輸、管理,著力提升服務水平。

4.堅持綠色發展。

從國家生態文明建設戰略出發,堅持節約資源和保護環境的基本國策,把節能減排、保護環境和節約集約利用資源落實到交通運輸各環節。加強工程建設生態環境保護,減少資源消耗和污染排放。

5.堅持開放發展。

牢牢把握國家建設“一帶一路”和“面向南亞開放的重要通道”等戰略帶來的發展機遇,大力提升交通運輸互聯互通水平,強化西藏與周邊國家的溝通交流,加強西藏與內地省市間的融合發展。

6.堅持共享發展。

把保障和服務民生作為出發點和落腳點,緊緊抓住與全國一道全面建成小康社會的總體目標,立足“補短板、保基本、兜底線”,進一步加大對農村地區交通發展的投入力度,努力縮小城鄉和區域發展差距,滿足人民群眾的基本出行需求。

2.3 發展目標

“十三五”時期,西藏自治區交通運輸發展的總體目標是:到2020年,基本建成“布局合理、優勢互補、銜接順暢、功能健全、安全綠色”的綜合交通運輸體系,“三小時綜合交通圈”基本建成,全面建成小康社會交通運輸兜底指標全部完成。基礎設施網絡及樞紐布局更加完善,運輸服務更加高效,養護管理水平進一步提高,安全保障能力更加有力,科技創新支撐力度不斷加強,綠色交通理念進一步落實,管理體制、機制改革初見成效。到2020年,西藏綜合運輸基本適應經濟社會發展和人民群眾的出行需要,為經濟社會跨越式發展、長治久安提供支撐。

1.基礎設施

●鐵路:全區鐵路營業里程達1356公里,覆蓋除昌都、阿里外的地級行政區。

●公路:全區公路總里程達到11萬公里。二級及以上高等級公路里程達到3500公里,普通國道三級以上公路比例達到65%,實現所有的縣通油路,所有鄉鎮、建制村通公路,90%的鄉鎮和40%的行政村通硬化路,具備條件的自然村、所有寺廟、所有邊防站點通公路,全面完成危橋改造和生命安全防護工程。消除省道失養路段,國省干線公路、邊防公路經常性養護比例達到100%;國省干線公路路面優良率達到68%。

●民航:地級市域和重點縣域機場布局進一步完善,實現西藏區內主要航路VHF /ADS-B雙重覆蓋,建設成-拉平行航路,基本實現類雷達管制水平;完成拉薩貢嘎機場航站區改擴建、昌都邦達機場飛行區改造工程,實施邦達機場改擴建、林芝米林機場平行滑行道建設工程;開展拉薩新機場和新支線機場的前期研究工作,并適時申報實施。

●郵政:城鎮居民信報箱覆蓋率達85%,貧困村村郵站覆蓋率達60%,快遞網絡深入農牧區,非郵快遞縣級覆蓋率超過60%。

2.運輸服務

●鐵路:旅客運輸服務效率及品質進一步提升,便民利民服務措施更加完善;貨運服務能力顯著增強,運輸組織更加優化,鐵路貨運市場進一步擴大,鐵路運輸與物流服務融合更加緊密;客貨運營銷力度進一步加大,技術裝備現代化水平進一步提高。

●公路:具備客車通行條件的鄉鎮客運班車通達率達到100%、建制村客車通達率達到80%;形成以拉薩市和其他地(市)行政中心為主樞紐、以各類交易中心和等級貨運站為依托的連接主要口岸、鄉鎮的現代物流網絡;高級客車占營運客車比例達到20%,營運貨車平均噸位達到7噸。

●城市客運:拉薩市實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋,萬人公共交通車輛擁有量達到16標臺以上,公共交通占機動化出行比例達到60%;地區所在地城鎮中心城區公共交通站點500米覆蓋率達到70%,萬人公共交通車輛擁有量達到14標臺以上,公共交通占機動化出行比例達到50%。

●航空:民航運輸服務全區人口由65%提升至70%,航線數達到95條,通航城市達到49個,實現與國內所有省會及大型城市通航。

●郵政:鄉鎮郵政服務網點覆蓋面達100%,城市郵件準時投遞率不低于95%,鄉鎮郵件準時投遞率不低于90%;客戶滿意度不低于75分。

3.安全保障

●運輸安全水平:鐵路10億噸公里死亡率低于0.3%;公路營運車輛肇事導致一次死亡10人以上特大交通事故下降15%以上,萬車死亡率不超過2.2人;航空運輸每百萬小時重大事故率低于0.15。

●安全保障能力:鐵路運輸安全監管體系更加健全,治安防范和安全環境綜合治理能力進一步加強。當年新發現國省干線公路危橋處治率達到90%,符合公路安全保障技術要求的比例達到80%以上;國省干線公路標志標線配備率達到90%以上,特大型橋梁、隧道實現100%定期健康監測。航空持續安全水平進一步提高,安全監管體系更加完善。郵政管理部門履職能力進一步增強,實現對行業安全生產的實時集中監管和重大行業安全事故的有效防范和處置。

●應急保障體系:鐵路應急保障體系進一步完善,應急處置能力和水平進一步提高。公路水毀路段修復率達90%以上,水毀路段災害重復發生率下降到30%以下;基本實現一般災害情況下公路應急救援2-3小時內到達、公路應急搶通48小時內完成;基本建成具備24小時內預報、6小時內預警的國省干線公路氣象監測網絡和預報預警服務體系。航空突發事件應急機制更加完善,民航應急救援能力進一步增強。

4.科技創新

●科技與創新:交通運輸自主創新能力明顯提升,科技成果推廣應用水平明顯提高;建設、管理、養護、運輸、安全等領域的地方行業標準基本建立。

●信息化:綜合交通出行信息服務覆蓋全區80%地市級以上城市,實現全區普通國道(原國道)國家級交調站覆蓋率達到60%,普通國道特大橋視頻監控覆蓋率達到50%;全區二級以上客運場站視頻監控覆蓋率達到70%。完成西藏民航運行協調決策和應急指揮系統建設,實現互通互聯、協調聯動、優勢互補、銜接順暢、安全高效的信息化平臺。郵政(自辦)、快遞網點視頻監控覆蓋率達到100%。

5.綠色交通

鐵路單位運輸工作量綜合能耗下降5%。營運客、貨車單位運輸周轉量能耗分別降低3%和5%。民航運輸噸公里能耗和二氧化碳排放量下降3%。

表4-1 西藏自治區“十三五”交通運輸發展主要指標

類別

指標

2015年

2020年

指標類型

基礎

設施

鐵路營業里程(公里)

954

2940

預期性

鐵路營業里程電化率(%)


43.8

預期性

公路總里程(萬公里)

7

11

預期性

高速公路通車里程(公里)

38

592

預期性

國省干線三級及以上公路比重(%)

43

65.0

預期性

鄉鎮通達比例(%)

99.7

100.0

約束性

鄉鎮通硬化路比例(%)

72.3

90.0

約束性

建制村通達比例(%)

99.2

100.0

約束性

建制村通硬化路比例(%)

33.2

40.0

約束性

普通國道優良路率(%)

47.8

70.0

預期性

民用運輸機場數

5

6

預期性

運輸

服務

公路高級客車占營運客車比例(%)

16.7

20.0

預期性

公路營運貨車平均噸位(噸)

6.9

7.0

預期性

具備條件的鄉鎮通班車率(%)

60.2

100.0

預期性

具備條件的建制村通班車率(%)

43.3

80.0

預期性

公共交通占機動化出行比例(拉薩,地區所在地城鎮,%)


60,50

預期性

建制村通郵比例(%)

90.0

100.0

約束性

信息化

出行信息服務覆蓋地市級以上城市比例(%)


80.0

預期性

綠色

交通

鐵路單位運輸工作量綜合能耗下降率(%)


5.0

約束性

公路營運客車單位運輸周轉量能耗下降率(%)


3.0

約束性

公路營運貨車單位運輸周轉量能耗下降率(%)


5.0

約束性

民航運輸噸公里能耗下降率(%)


3.0

約束性

安全

應急

鐵路10億噸公里死亡率(%)


<0.3

約束性

國道監測覆蓋率(%)


35.0

預期性

一般災害情況下公路應急救援時間(小時)


3

約束性

一般災害情況下公路應急搶通時間(小時)


48

約束性

公路萬車死亡率


<2.2

約束性

航空運輸每百萬小時重大事故率


<0.15

約束性

2.4 遠景展望

到2025年,西藏綜合交通基礎設施建設取得突破性進展,運輸服務水平顯著提升,養護、安全應急保障和信息化水平明顯增強,安全、便捷、高效、綠色的現代綜合交通運輸體系初步建成,交通發展質量和效益明顯提升,交通運輸對西藏經濟社會發展的先行引領作用明顯增強。

——拉薩至昆明、成都、西寧及新疆方向的四條進出藏鐵路通道全面打通,西藏對外鐵路聯系進一步加強,區內鐵路網絡基本建成,實現全區7地市鐵路全面覆蓋。

——公路在綜合運輸體系中的基礎地位和主體作用進一步增強,基本形成以國省干線公路為主動脈,以農村公路為毛細血管,連通各地(市)、輻射各縣(區)、通達所有鄉(鎮)和建制村的公路基礎設施網絡,網絡結構更加合理。拉薩至日喀則、拉薩至那曲的高等級公路基本建成,形成連接機場的快速公路通道;普通國省干線公路技術等級明顯提升,普通國道瓶頸路段和普通省道斷頭路基本消除;國邊防公路交通能力進一步鞏固,進出藏國防通道基本建成,沿喜馬拉雅山橫向戰略通道建設穩步推進,邊防公路技術等級逐步提升;基本實現所有的鄉(鎮)通硬化路,50%的建制村通硬化路。

——穩步推進拉薩新機場建設,適時啟動繁忙機場擴能改造工程,科學安排支線機場新建和改擴建,國內國際、客運貨運、干線支線、運輸通用協調發展,機場布局和航線網絡更加完善,民航運行保障能力和服務品質進一步提高。

——基本建成統一開放、公平競爭、規范有序的道路運輸市場;基本建成層次分明、網絡完善的公路客運網絡;運輸裝備的現代化水平和運輸組織化水平顯著提升,城鄉物流配送體系初步形成。

——郵政業服務水平進一步提升,保障有力、社會共享、便民高效的城鄉郵政普遍服務機制得以建立;快遞網絡布局更加優化,產品體系更加豐富,基本建成覆蓋城鄉的普惠快遞。

——養護管理體制機制進一步完善,養護管理水平顯著提升;應急保障體系進一步健全,建立跨省區應急聯動救援機制,安全應急保障能力明顯增強;交通信息化平臺基本建成,信息資源開放和利用取得突破性進展,行業信息化應用水平進一步提升。

3 發展任務

3.1 加快完善綜合交通運輸體系。

——加強綜合交通運輸體系建設頂層設計。完善綜合交通運輸發展戰略、規劃和管理體制機制;做好交通運輸中長期發展戰略研究,進一步加強公路、鐵路、民航、郵政等發展規劃編制工作;穩步推進綜合交通運輸體制改革,建立綜合交通運輸協調管理機制,為綜合交通運輸發展創造有利條件。

——積極構建綜合運輸大通道。加快建設面向南亞開放的重要通道,全面對接“一帶一路”和孟中印緬經濟走廊,加快推進以干線鐵路、高等級公路和航空為主的青藏、川藏等進出藏綜合運輸通道建設,建立高效一體的對外綜合立體交通走廊;以鐵路、公路和支線航空為重點,強化拉薩與林芝、日喀則、昌都、那曲等區域間綜合運輸通道建設;推進區內口岸機場建設,協調開辟西藏至南亞國家的航線航班,逐步構建西藏國際航線網絡。

——加大綜合客貨運輸樞紐建設。結合城鎮體系發展,優化完善綜合交通樞紐布局,有序推進公鐵合建綜合樞紐建設。貫徹客運“零距離換乘”和貨運“無縫銜接”的理念,加快拉薩市現代綜合物流園區建設,推進林芝、日喀則、那曲等地區綜合客運樞紐和貨運樞紐項目建設。加強多種運輸方式統一設計、同步建設、協同管理,重點提升集疏運條件,增強樞紐一體化服務功能。

3.2 加速推進交通基礎設施建設。

——加快推進鐵路建設。加快建設川藏鐵路西藏段、口岸鐵路,提高青藏鐵路運輸能力并實現電氣化,開展新藏鐵路、滇藏鐵路、玉昌鐵路等項目前期工作。

專欄1鐵路重點項目

青藏鐵路:格爾木至拉薩擴能和電氣化改造。

川藏鐵路:拉薩至林芝段,林芝至昌都段。

口岸鐵路:日喀則桑珠孜區至吉隆。

貨運專線:拉薩柳梧區至墨竹工卡。

——大力推進公路建設。加快國道高等級化,盡快形成互聯互通的區內和進出藏大通道。加強縣鄉公路改造,全面完成縣通油路和鄉鎮、建制村通公路任務。緊密結合扶貧搬遷、易地搬遷和小康示范村建設,加快鄉鎮、建制村通硬化路建設,推進自然村、寺廟通公路工程。加快國邊防公路及邊境地區交通基礎設施建設進程,構建“多點連接、沿邊貫通”的邊防公路網絡,繼續推進樞紐站場建設。

專欄2公路重點項目

通縣油路:續建加查、改則、尼瑪通縣油路,新建墨脫、雙湖通縣油路。

國道:重點建設薩嘎至朗縣金東段、拉薩繞城路、日喀則至日喀則機場、澤當至貢嘎機場、那曲至拉薩段公路,積極推動拉薩至日喀則機場、昌都至德格等項目。

省道:羊八井至大竹卡、薩爾至陳塘等改造項目。

路網改造:公路安全生命防護工程,危橋改造,災害治理。

交通樞紐:建設拉薩東嘎客運站、東城客運樞紐站,日喀則、林芝、那曲等綜合客運站;完善縣和鄉村客運站點設施。

——積極推進民航設施建設。合理規劃區內機場布局,推進支線機場建設,完善區內航線網絡,支持增加西藏航空公司運力規模,鼓勵航空公司在區內機場建設基地,加快通用航空和應急救援能力建設,發展通用航空事業。完善進出藏航線網絡,增加與國內省會城市和重要區域中心城市航線,開通成都至拉薩航空快線,積極拓展面向南亞方向的空中航線和航道。

專欄3民航重點項目

拉薩貢嘎機場航站區改擴建工程、應急救援基地工程、林芝米林機場平行滑行道、昌都邦達機場飛行區改造工程、昌都邦達機場航站區擴建工程。民用機場新建工程前期研究和建設。

——全力推進郵政設施建設。加強城鄉郵政基礎設施建設,提升鄉鎮郵政普遍服務能力。

專欄4郵政重點項目

郵政生產場地建設及改造,綜合業務用房建設,營投網點改造,郵運車輛更新等。

3.3 全面提高客貨運輸服務水平。

促進各種運輸方式有機銜接,發揮組合效益,提升綜合運輸效率。完善交通運輸樞紐布局,優化運輸組織方式,發展公路、鐵路、航空聯運業務。加強地市客貨綜合樞紐和縣城客運站建設,實現鄉鎮客運全覆蓋。加強交通運輸監測網絡、交通基礎信息聯網與服務平臺建設,提升交通運輸調度與應急能力。積極引進新型高原專用客車,提升公共客運服務保障水平。

3.4 穩步開展科技和信息化建設。

——加大科技創新力度和成果推廣應用。加強與國家級科研機構協作,積極參與交通科研聯合攻關,加強科研團隊和科研環境建設,推動區域科技創新體系建設;針對西藏獨特的地質地貌特點和氣候條件,加強多年凍土區高速公路勘察、低溫缺氧條件下道路安全設計、大尺度凍土路基變形控制與穩定等技術難題的科研攻關,啟動實施國家科技支撐計劃項目“高寒高海拔地區高速公路建設技術研究”,鼓勵國內外飛機制造企業研制具有高原運行性能的通用飛機,加快郵政軟科學研究及物聯網科研創新應用;積極推廣極端地質條件下高原鐵路建設、凍土區路基路面穩定耐久、高寒地區隧道建設、郵件自動分揀設備、移動客戶端軟件等先進適用科技成果的推廣應用。

——建立符合西藏特色的技術規范體系。針對西藏特殊的建設條件和交通通行特性,加強地質水文條件、氣象信息等基礎資料搜集分析,以提高通行能力、服務水平和安全保障為重點,因地制宜、合理制定適合西藏特點的地方技術標準和規范。

——推進交通信息化建設。一是夯實信息基礎,提升交通運輸數據整合能力。加強部門信息資源多元化采集、主題化匯聚和知識化分析,建立行業數據開放共享平臺。二是注重資源整合,營造交通運輸信息集成環境。構建交通運輸信息骨干網,加快對接全國高速公路信息通信干線傳輸網絡。形成統一集約、安全綠色、穩定暢通的信息化集成應用環境。三是助力行政改革,推進交通運輸在線系統管理。大力推進交通運輸在線許可、在線辦事,實施一站式服務;推進行政辦事數字化,為行政管理和信用管理的高效便捷提供服務。四是強化互聯互通,推進綜合交通聯網智能運行。積極推動公路與民航、鐵路、郵政等部門間安全與應急信息資源的開放共享,建成綜合交通運行協調與應急指揮系統;著力在具備條件的地區推進旅客運輸“一票到家”、貨物運輸“一單到底”、公共信息“一站解決”、服務監督“一號暢通”的電子信息互聯互通的新格局。

3.5 顯著增強安全應急保障能力。

——重點推進公路安全生命防護工程建設。全面排查治理現有公路安全隱患,強化橋梁、隧道、山區公路等重點設施的安全風險排查,建立安全風險評價和分級管理機制;加強對臨水臨崖、坡陡彎急等重點路段治理,實施公路危橋改造、安保工程和災害防治等防護工程,全面改造完善干線公路安全防護設施,逐步消除公路安全運行隱患,提升設施整體安全防護水平。結合國省道和縣鄉公路新改建工程,同步完善安全防護設施,嚴格落實安全生產“三同時”制度;鼓勵采用標準化結構、標準化施工,嚴格執行基本建設程序,進一步健全公路工程交工驗收制度。

——提高交通安全綜合治理水平。加強鐵路旅客和行李安檢查危和治安管理,堅持物防、技防、人防相結合,加快構筑安全防范體系和保障體系。在急彎陡坡、臨水臨崖等重點路段進一步完善交通管理設施,加強車輛超限超載情況監測;加強車輛生產、銷售、登記、檢驗、營運準入等環節監管;嚴格審核駕駛員從業資格和貨運安全生產管理制度,落實運輸企業安全生產主體責任;強化企業對車輛、駕駛員的管理,完善市場退出機制;從嚴把好危險貨物運輸市場準入,推進危險貨物專業化運輸。杜絕特大運輸航空事故,杜絕空防安全責任事故,防止重大航空地面事故和特大航空維護事故。健全和完善空管、空防和航空地面安全體系,優化空管運行模式,創新安全監管手段,深化空防安全工作,推進平行航路和ADS-B/VHF雙重覆蓋為主的安全保障設施設備建設和改造工作。

——加強應急保障隊伍和應急物資儲備能力建設。加快建設鐵路現代化應急救援基地,增強應急救援保障能力,實現對大風、雨雪、地震、異物侵入、地面沉降等各種災害的全面檢測。建立拉薩、昌都等地(市)級公路交通應急裝備物資儲備中心;建立墨脫、聶拉木等縣級公路交通應急裝備物資儲備庫。完善航空突發事件應急機制,加強機場應急隊伍和設施設備建設力度。

3.6 堅持發展綠色低碳交通運輸。

——強化節能減排。樹立全壽命周期成本理念,將節約能源、資源理念貫徹到交通基礎設施規劃、設計、施工、運營和管理全過程,大力推廣應用節能減排裝備、材料及施工工藝;完善交通運輸節能減排標準、制度體系,強化市場監管,做好節能減排監測和評估工作;鼓勵混合動力、純電動和天然氣動力車等節能與新能源車輛推廣應用;引導公眾選擇低碳交通方式,增強公共交通吸引力;建立健全交通運輸碳排放管理體系,加快制定節能減排標準規范。

——加強資源集約利用和生態環境保護。加強綜合交通樞紐用地綜合立體開發,集約節約利用交通通道線位資源;積極探索資源回收和廢棄物綜合利用有效途徑;完善環保監管體系,嚴格執行交通規劃和建設項目環境影響評價、環境保護“三同時”制度、建設項目水土保持方案編制制度;加強交通基礎設施建設、養護和運營過程中的污染物處理和噪聲防治。

3.7 大力推行交通運輸行業改革。

——深化交通行政管理體制改革。以行政審批制度改革為重點,加快轉變政府職能,優化行政審批程序,減少行政審批事項,建立健全行政審批公開制度,推行行政審批網上辦理,加強事中事后監管,逐步推行和研究制定權利清單、責任清單、負面清單制度;整合交通運輸行業政府管理職能,按照同一件事情由一個部門負責的原則,理順相關部門職責,實現機構設置由分散向集中轉變;積極爭取鐵路、航空領域的區級事權,推進交通運輸大部門制管理體制改革;依托縣級交通運輸部門承擔有關郵政監管工作,完善市以下郵政監管組織保障,設立郵政業安全中心。

——深化交通投融資體制改革。解放思想、改革創新,成立西藏交通建設投資有限公司,搭建交通發展資金滾動平臺,通過投融資主體進行資本運作,以存量換增量、時間換空間、規模換投資的方式,充分發揮市場作用,盤活高等級公路資源,變資產為資本。支持民營資本以合資、合作、收費公路權益轉讓、授權等方式,參與投資高等級公路建設、養護和運營。用好、用活、用足中央對西藏的特殊金融優惠政策,積極爭取銀行貸款、援藏支持和企業墊資等方式,開展交通基礎設施建設。

——深化公路建設和養護管理體制改革。落實項目法人責任制、改革工程監理制、完善招標投標制、強化合同管理制,積極探索政府和社會資本合作(PPP)模式等新的融資模式下的其他有效建設管理模式,推行項目代建制和設計施工總承包等模式,創新運輸場站和物流樞紐建設管理模式,提升公路建設發展理念和管理水平,建立健全統一開放的公路建設市場體系;按照“管養分離、事企分開”的原則,深化公路養護體制機制改革,加大養護資金投入,提高養護專業化水平,全面推行預防性養護,提高公路養護質量和效率。

——深化交通運輸行政執法體制改革。理清職責界限和執法邊界,整合執法主體,相對集中執法權,創新執法模式,按照決策權、執行權、監督權相對分開又相互制約的原則,進一步推進交通運輸綜合執法,從體制機制上解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題;完善執法程序,規范自由裁量權,做到嚴格規范公正文明執法;加強基層執法隊伍職業化建設、基層執法站所標準化建設和執法管理規范化建設。

4 保障措施

1.加強組織領導協調,強化規劃的指導性。

規劃實施過程中,要按照“全區統籌、分級負責”的原則,建立分工協作機制,明確各級交通主管部門的權責及任務分工,制定重大項目、重大工程、重大政策的時間表和路線圖,確保規劃實施組織到位、責任到位、投入到位、措施到位。各級交通主管部門要精心組織、規范辦事程序、提高辦事效率,加強建設項目組織管理,嚴控施工進度和工程質量。加強與發改、國土、環保、林業等部門的溝通與協調,適當簡化項目審批程序、減少項目前期審批前置條件,縮短項目審批周期,保障交通建設土地等要素供給。建立規劃動態調整機制,加強規劃實施的跟蹤分析,根據交通運輸發展中出現的新情況、新問題適時調整規劃和相關政策,增強規劃的可操作性。

2.繼續爭取中央資金支持,積極探索融資新渠道。

“十三五”時期是西藏大力推進交通基礎設施建設,實現全面建成小康社會的決戰期,交通建設所需資金將逐年大幅上升,一方面需繼續積極爭取中央加大預算內資金和財政資金的支持力度;另一方面通過成立地方投資公司為投融資主體,建立交通存量資金池,同時加大招商引資力度,探索以特許經營方式進行高等級公路的建管養,充分發揮地方提供建設配套資金的積極性,提升對口援藏資金的利用效益,保障發展資金。

3.加快推進項目前期工作,提高前期工作質量。

積極協調國土、環保、住建、林業、水利、文物等有關部門,并與地方政府共同加快推進項目前期工作;加大前期工作的資金、技術和人才投入,提高前期工作質量,統籌考慮重大項目建設內容,合理確定建設標準,統籌安排項目實施序列;建立儲備項目庫,充分考慮西藏自然條件特點及施工季節短等實際困難,提前謀劃,盡早啟動,積極落實建設條件,爭取規劃項目早日開工建設。

4.加大人才培養和引進力度,提供人才保障。

在培養使用好現有人才的基礎上,繼續利用對口援藏等機遇,通過創新思路、機制和政策,大力培養和引進專業技術和管理人才。建立柔性引才機制和綠色通道,以雙向掛職、項目合作、短期工作、專業技術指導等形式,吸引各類人才以多種方式參與西藏交通建設。

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